employee from 01.01.1999 until now
Kursk, Kursk, Russian Federation
UDK 34 Право. Юридические науки
GRNTI 10.15 Конституционное (государственное) право
OKSO 40.06.01 Юриспруденция
OKSO 40.03.01 Юриспруденция
OKSO 40.04.01 Юриспруденция
BBK 67 Право. Юридические науки
TBK 7531 Конституционное право
The article defines the constitutional and legal status of deputies in relation to the system of the state and municipal positions. The Deputy’s mandate gives a Deputy the opportunity to act as a representative of the people, as well as a representative of the authorities. Accordingly, within the framework of constitutional and legal regulation, it is necessary to analyze and compare the term «position» with such terms as «post», «institution» and «deputy position». In the article, the author used formal-legal and comparative methods, which allowed revealing the differences in these terms, disadvantages in the constitutional legal regulation of the position of Deputy in the system of the state positions. As a consequence of the analysis, the author comes to the conclusion that the terms «deputy position», «post», «institution» are identical. Also the author identifies the differences in the terms such as « position of Deputy» and «deputy position». As a result of the election, the candidate gets the position of Deputy, which, in its turn, gives him the opportunity to be elected to the deputy position. At the same time it is not legislatively defined the place of a member of the Federation Council, Deputy of the State Duma, Deputy of the Supreme body of the Executive or Legislature of the Federation’s subject in the system of the public posts. It is necessary to reorganize the internal structure of the legislative authorities to exclude «superior positions» as much as possible, thereby guaranteeing the equality of deputies’ status. However, at the constituent entities, deputies should have the opportunity to influence on the formation of the Executive bodies of the subject of the Russian Federation.
Deputy, deputy position, status of a Deputy, political party, public authority
Обеспечение механизма мандата народного доверия сопряжено с рядом институционально-формальных аспектов, в числе которых важное место занимает проблематика статуса депутатов в системе государственных и муниципальных должностей. Развернувшаяся по данному вопросу научная полемика выглядит довольно острой; авторы выдвигают зачастую диаметрально противоположные тезисы и находят весьма убедительные аргументы для их обоснования. Одной из причин этого, на наш взгляд, служит институциональный конфликт методов, целей и задач конституционного, административного, трудового и уголовного права. В связи с этим Р. А. Алексеев заявляет позицию о «несовершенстве российского законодательства», определяющего «политико-правовой статус парламентариев», связывая это главным образом с депутатским иммунитетом, индемнитетом и ответственностью перед избирателями [1, с. 1]. Полагаем, что законодательство должно определять скорее конституционно-правовой, чем политико-правовой статус народных представителей. Вероятно, вопрос о политико-правовом статусе парламентариев можно ставить в научных исследованиях, но это лежит вне законодательной сферы регулирования общественных отношений.
О. Е. Шишкина и Е. А. Иванцова не без оснований считают, что в отечественной юриспруденции термин «должность» обычно понимается в «административно-трудовом значении, в котором включение в штат организации и денежное вознаграждение являются» её «неотъемлемыми признаками» [12, с. 132]. Термин «должность» применительно к статусу депутата имеет ряд допустимых с юридической точки зрения синонимов: «пост» (Ф. И. Долгих) [3, с. 16], «институт» (В. А. Иванов) [5] и др. Но в любом случае это «обычное» понимание термина «должность» нуждается, во-первых, в расширительной интерпретации вследствие конституционно-правового регулирования (некоторые публичные должности не являются одновременно должностями в смысле административного и трудового права: например, должности депутатов, работающих в представительных органах на непостоянной основе), во-вторых, в ограничительном истолковании применительно к уголовному и административно-деликтному праву (понятие «должностное лицо» является более узким, чем термин «лицо, занимающее должность» для целей уголовного или административного наказания).
А. В. Безруков и А. Т. Карасев при исследовании статуса депутата предлагают использовать дихотомию «должностное лицо или представитель власти» [2]. Я. В. Поливода позиционирует государственную должность как «элемент обеспечения эффективной деятельности депутата» [8, с. 20]. При этом она считает, что депутаты имеют одновременно конституционно-правовой и административно-правовой статусы, причём понятия «государственная и муниципальная должность» характеризуют скорее административно-правовой, чем конституционно-правовой статус депутата. В связи с этим примечательно, что Я. В. Поливода, солидаризируясь с Е. С. Шугриной [13; 14], поднимает проблему статуса депутата не как «представителя власти», но как «представителя населения» [9, с. 144]. С этой точки зрения было бы сложно усматривать в статусе депутата наличие «государственной или муниципальной должности». Полагаем, что если наукой и практической юриспруденцией признаётся наличие соответствующей «должности», депутатский мандат подлежит восприятию одновременно и как представителя граждан (основная функция депутатского мандата), и как представителя власти (получившего мандат вследствие состоявшихся, действительных, легитимных выборов и вступившего в депутатскую должность с соблюдением надлежащих юридических процедур). Понятия «представительства власти» и «представительства населения» могут, на наш взгляд, сосуществовать, и их не следует чрезмерно противопоставлять друг другу.
И. В. Захаров считает необходимым определение в законодательстве понятий «депутаты» и «лица, замещающие муниципальные должности». Это даёт основания автору сделать вывод о том, что «законодатель совершенно напрасно решил отнести к охватываемым им лицам депутатов представительных органов муниципальных образований, причём независимо от того, действуют ли они на постоянной либо непостоянной основе». Исследователь считает, что депутаты представительных органов муниципальных образований объективно не могут замещать муниципальные должности, даже если такое установление введено законодательным путём [4]. С указанной позицией сложно согласиться, т. к. статус любого депутата неизбежно представляет собой «должность» в конституционно-правовом или муниципально-правовом смысле.
Действующее правовое регулирование противопоставляет «государственные должности» и «должности государственной службы», «муниципальные должности» и «должности муниципальной службы». Это, по мнению А. П. Тетердинко, имеет не только теоретико-категориальное значение, но влечёт за собой ряд юридических последствий, включающих применение избирательного ценза несовместимости статуса [10, с. 59]. Действительно, ценз несовместимости статуса депутатов с должностями в исполнительной части государственного аппарата, как это принято в странах с романо-германскими правовыми традициями, стимулирует законодателя к разграничению вышеуказанных понятий. Однако следует помнить, что в силу конституционного принципа государственного суверенитета государственный аппарат един и целостен. Противопоставление категорий «государственные должности» и «должности государственной службы», «муниципальные должности» и «должности муниципальной службы» имеет значение главным образом для реализации конституционного принципа разделения властей. Но его значение не следует преувеличивать. Правосубъектность депутата – это его институциональная характеристика.
О. А. Фомичёва определяет государственную должность как «обязательный элемент организационно-должностной структуры государственного органа», которому присущи обязанности, полномочия, права, ответственность, в некоторых случаях – квалификационные требования [11, с. 233]. Здесь также просматривается административно-правовой подход к выявлению сущности исследуемого понятия, однако предложенное автором определение выглядит, на наш взгляд, приемлемым и для задач конституционно-правового регулирования общественных отношений. Должность – это прежде всего официальная позиция в структуре аппарата государства, иными словами, как пишет О. А. Фомичёва, – «обязательный элемент организационно-должностной структуры государственного органа». Занятие физическим лицом должности предполагает возможность его вовлечения в правоотношения, следовательно – возникновение прав и обязанностей, которые корреспондируют обязанностям и правам других субъектов правоотношений. Что касается квалификационных требований (данный критерий, на наш взгляд, неприемлем для ограничений пассивного избирательного права) – это административно-правовая категория, которая при прочих равных условиях не должна применяться к депутатам как непосредственным носителям мандата народного доверия.
Если продолжить эти рассуждения с учётом ещё одного фактора – наличия правоотношений кандидатов и депутатов с политическими партиями, которые выдвинули кандидатов или списки кандидатов, получается, что приоритет трудового и служебного права в отношении механизмов народного представительства становится трудновыполнимым. Если кандидат в депутаты не является независимым «одномандатником» (таких участников избирательных правоотношений в современной России с течением времени становится меньше), он вправе притязать на замещение, как минимум, трёх должностей: по основному месту работы, в представительном органе и в своей политической партии. Кроме того, если в соответствии с избирательным законодательством его назначили наблюдателем или членом избирательной комиссии с правом совещательного голоса – добавляется ещё одна «должность» в механизме организации избирательного процесса. Вне зависимости от того, полагается ли за это какое-либо денежное вознаграждение или нет, «должностной» характер правоотношений налицо, причём он лишён типичных признаков должностных правоотношений по смыслу трудового или служебного права.
В связи с этим М. В. Иванова пишет: «Фактические региональные политические и бизнес-элиты вынуждены стремиться в списки “Единой России”, поскольку только через них возможно получить “гарантированные” мандаты депутатов и представительство». Таким образом, должности в структуре партии «Единая Россия» приобретают настолько важное номенклатурное значение, что по своему «весу» они приближаются к статусу депутатов как избранных народных представителей [5]. Это вполне увязывается с устоявшейся в зарубежной науке трёхзвенной структурой целей политических партий: получению голосов (vote-seeking), получению должностей (office-seeking) и следованию определённому политическому курсу (policy-seeking) [7, с. 103].
Партии в демократическом обществе действительно стремятся к трансформации «голосов» в «должности». Вне цели «office-seeking» партийцы лишались бы основного стимула к занятию политической деятельностью. Однако если одна политическая партия занимает длящееся лидирующее положение в системе других партий, которое гарантируется административно-ресурсными методами, партийно-номенклатурные должности начинают приобретать решающее значение, хотя с конституционно-правовой точки зрения их «вес» и не настолько высок. Своего рода апогея этот принцип достиг в СССР, когда должность генерального секретаря ЦК КПСС фактически означала пост главы государства, хотя с формальной стороны эта должность даже не упоминалась в советских конституциях. Совмещение должностей генерального секретаря ЦК КПСС и председателя Президиума Верховного Совета СССР с точки зрения соответствия требованиям трудового законодательства советской юриспруденцией под сомнение не ставилось1. Полагаем, что тот же принцип должен действовать в современной России, причём не только на федеральном уровне, но также в субъектах РФ и муниципальных образованиях: множественность должностей, которые может замещать одно и то же лицо в конституционно-правовом смысле, не препятствует ограниченности замещения должностей в контексте трудового или служебного права.
О верности данного вывода, на наш взгляд, свидетельствует опыт законодательного регулирования организации публичной власти в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Примечательно, что соответствующие гарантии даются непосредственно федеральными законами: во-первых, в субъектах РФ одно и то же лицо может замещать одновременно должность высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ (если применять метод аналогии с федеральным уровнем власти, это означало бы, что одно и то же лицо одновременно замещает должность Президента страны и председателя её Правительства); во-вторых, в муниципальных образованиях допускается одновременное осуществление одним и тем же лицом должностей главы муниципального образования и председателя представительного органа муниципалитета, либо главы муниципального образования и главы местной администрации. Распространённость данной практики в совокупности с отсутствием опыта её обжалования в Конституционном Суде РФ или признания этим Судом неконституционной убеждает нас в том, что конституционно-правовая множественность должностей, замещаемых одним и тем же физическим лицом, является более допустимой, чем это можно было бы представить в границах служебного или трудового права (где максимально допустимой границей в правовом регулировании является осуществление трудовых или служебных обязанностей по внутреннему или внешнему совместительству).
Соотношение коллегиальной и единоличной форм народной депутации в современной России усиливается ввиду должностной дифференциации во внутренней организации деятельности представительных органов, что неизбежно ведёт к потере фактического равенства депутатов в их статусе как народных представителей. Кроме председателей и заместителей председателей органов, вводятся должности председателей комитетов и их заместителей, причём настолько активно, что должности «рядовых» депутатов (т. е. депутатов, которые не имеют дополнительной должности во внутренней структуре представительного органа) становятся своего рода «редкостью». Вслед за этим «должность депутата», даже если таковая признаётся законодателем, «растворяется» в структуре других депутатских должностей (председатель органа, его заместители, председатели комитетов и комиссий, их заместители). Понятия «должность депутата» и «депутатская должность», таким образом, – не тождественные категории современного конституционного права. Занятие должности депутата вследствие выборов предопределяет возможность последующего избрания на другую депутатскую должность, но не гарантирует такого избрания.
В связи с изложенным обратимся к выбранной законодателем модели правового регулирования соответствующих общественных отношений. В соответствии с Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»2 (ст. 2) статус федеральных парламентариев определяется Конституцией РФ и данным Федеральным законом. Далее части 2 и 3 анализируемой статьи устанавливают объём социальных гарантий парламентариям, т. е. разрешают вопросы депутатского индемнитета. В частях 4 и 5 гарантируются условия для осуществления полномочий депутатов. Этим, в сущности, законодательное регулирование статуса федеральных парламентариев «в системе государственных должностей Российской Федерации» исчерпывается.
Анализируемая статья Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», на наш взгляд, нуждается в критике ввиду высокой степени правовой неопределённости. Законодатель избегает прямого ответа на вопрос, какое же действительно место федеральные сенаторы и депутаты Государственной Думы занимают в «системе государственных должностей». Во внутреннем содержании статьи ни о каких «должностях» речи не идёт. В связи с этим правоприменитель поставлен в весьма сложную юридическую ситуацию: следует ли руководствоваться наименованием или содержанием статьи 2 данного закона? Из наименования статьи следует, что федеральные парламентарии занимают некую позицию в системе федеральных государственных должностей. В содержании же статьи решаются более частные вопросы соотношения статусов и гарантий депутатской деятельности (в особенности – социальных, в сравнении со статусом других должностных лиц России).
Более развёрнутое правовое регулирование наблюдается в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»3, в котором отдельные статьи посвящены «условиям осуществления депутатской деятельности» (ст. 11), «ограничениям, связанным с депутатской деятельностью» (ст. 12) и «гарантиям депутатской деятельности и неприкосновенности депутата» (ст. 13). Несмотря на более широкий комплекс правовых норм, законодатель в этом случае не заявляет намерения урегулировать вопрос о статусе депутата в системе государственных должностей. При этом наличие «руководящих должностей» в представительном органе законом признаётся. Более того, законодатель стимулирует замещение «рядовыми депутатами» соответствующих «руководящих должностей», опираясь на право принимавших участие в выборах политических партий на своего рода «пакетные соглашения» (правда, в отличие от распространённой практики зарубежных стран, речь идёт лишь о руководящих должностях в представительном органе, минуя должности в региональной исполнительной власти).
Эта практика, на наш взгляд, может оцениваться как позитивно, так и негативно. С одной стороны, полагаем весьма важными дополнительные гарантии, установленные ч. 2 и 3 ст. 11 анализируемого Федерального закона4. Они фактически лишают парламентскую фракцию, которая пользуется правом квалифицированного большинства голосов вследствие результатов очередных выборов, неограниченно и по своему усмотрению распределять места депутатов, работающих на постоянной основе и замещающих руководящие должности в законодательном (представительном) органе субъекта РФ. Конечно, эти гарантии минимальны, однако региональные законодатели вправе их расширить. С другой стороны, тенденция административно-должностного ранжирования внутренней структуры органов народного представительства не может разрешить конституционно-правовую проблему участия депутатов в формировании исполнительной власти по результатам очередных выборов.
Внутренняя организация законодательных (представительных) органов нуждается в модернизации в целях гарантирования равенства статуса депутатов и максимально возможного исключения «руководящих должностей», которые сами по себе не свойственны демократическому народному представительству. Функции «спикера» парламента могут поочерёдно выполнять депутаты на основе принципов жеребьёвки, старшинства, очередности и т. п. Особенно подобная модернизация требуется на уровне субъектов РФ и в муниципальных образованиях. Основную лоббистскую роль во внутренней организации представительных органов играют парламентские фракции. Возможно, в современном обществе следует отказаться и от устаревшего принципа, согласно которому депутат обязан входить в состав какого-то одного комитета или одной комиссии: здесь ключевое значение имеет заинтересованность депутата в разрешении всего спектра актуальных вопросов, чему препятствует излишняя «жёсткость» структуры объединений депутатов на основе заранее установленных сфер государственной или муниципальной деятельности. Комитеты и комиссии должны быть более подвижными по своей структуре.
Естественный путь дальнейшего развития представительной демократии в субъектах РФ нам видится таким: депутатский корпус должен иметь более широкую, реальную и гарантированную федеральным законом возможность участия в формировании высшего исполнительного органа субъекта РФ и руководящего состава региональных органов исполнительной власти специальной компетенции. Подобные вопросы не должны относиться к исключительной компетенции высших должностных лиц субъектов РФ, даже если они приобрели полномочия вследствие прямых выборов, не говоря о случае их назначения на должности решениями законодательных (представительных) органов субъектов РФ по представлению Президента РФ, если это допускается конституционным (уставным) законодательством субъекта РФ.
1. Alekseev R. A. Politiko-pravovoy status deputatov Gosudarstvennoy Dumy i chlenov Soveta Federacii: garantii, privilegii, preferencii // Vestnik Moskovskogo gosudarstvennogo oblastnogo universiteta. - 2015. - № 3. - S. 1-8.
2. Bezrukov A. V., Karasev A. T. Deputat: dolzhnostnoe lico ili predstavitel' vlasti (voprosy sootnosheniya i otlichiya) // Rossiyskaya yusticiya. - 2020. - № 2. - S. 6-8.
3. Dolgih F. I. Municipal'nyy fil'tr na regional'nyh vyborah: problemnye tochki i pravovye parametry optimizacii // Izbiratel'noe zakonodatel'stvo i praktika. - 2019. - № 2. - S. 15-19.
4. Zaharov I. V. Ob opredelenii v zakonodatel'stve o mestnom samoupravlenii ponyatiy «deputaty» i «lica, zameschayuschie municipal'nye dolzhnosti» / Ural'skiy forum konstitucionalistov : sbornik trudov konferencii. - Ekaterinburg: Ural'skiy gosudarstvennyy yuridicheskiy universitet, 2019. - S. 64-70.
5. Ivanov V. A. Mehanizm formirovaniya instituta glavy gorodskogo okruga // Teorii i problemy politicheskih issledovaniy. - 2018. - T. 7. - № 2. - S. 5-11.
6. Ivanova M. V. Partiynaya nomenklatura v Rossii: vozmozhno li vozrozhdenie? // Nauchnyy ezhegodnik Instituta filosofii i prava Ural'skogo otdeleniya Rossiyskoy akademii nauk. - 2011. - № 11. - S. 284-303.
7. Makmenamin I., Gviazda A. Tri puti institucionalizacii: golosa, dolzhnosti i politicheskiy kurs pri smene partiy v Pol'she // Politicheskaya nauka. - 2014. - № 3. - S. 103-134.
8. Polivoda Ya. V. Gosudarstvennaya dolzhnost' kak element obespecheniya effektivnoy deyatel'nosti deputata v predstavitel'nom organe vlasti // Sovremennoe pravo. - 2020. - № 4. - S. 20-25.
9. Polivoda Ya. V. O nekotoryh aspektah konstitucionno-pravovogo i administrativno-pravovogo statusa deputata RF // Voprosy rossiyskogo i mezhdunarodnogo prava. - 2016. - № 9. - S. 137-150.
10. Teterdinko A. P. K voprosu o lishenii izbrannogo kandidata mandata deputata predstavitel'nogo organa municipal'nogo obrazovaniya po motivu zamescheniya im municipal'noy dolzhnosti municipal'noy sluzhby: probel v pravovom regulirovanii // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. - 2011. - № 2. - S. 59-61.
11. Fomicheva O. A. Osobennosti konstitucionno-pravovogo statusa deputatov regional'nyh parlamentov // Izvestiya Tul'skogo gosudarstvennogo universiteta. Ekonomicheskie i yuridicheskie nauki. - 2014. - № 3-2. - S. 231-242.
12. Shishkina O. E., Ivancova E. A. Gosudarstvennaya i municipal'naya dolzhnosti: problemy i protivorechiya pravovogo regulirovaniya // Aziatsko-Tihookeanskiy region: ekonomika, politika, pravo. - 2019. - T. 21. - № 1. - S. 130-141.
13. Shugrina E. S. Mozhno li municipal'nyh deputatov privlekat' k ugolovnoy otvetstvennosti kak dolzhnostnyh lic? Vozmozhnyy otvet Konstitucionnogo Suda RF // Lobbist. - 2010. - № 4. - S. 41-47.
14. Shugrina E. S. Yavlyaetsya li deputat dolzhnostnym licom: ugolovno-pravovye i municipal'no-pravovye osobennosti pravovogo statusa // Mestnoe pravo. - 2010. - № 4. - S. 3-12.
