сотрудник с 01.01.1999 по настоящее время
Курск, Курская область, Россия
УДК 34 Право. Юридические науки
ГРНТИ 10.15 Конституционное (государственное) право
ОКСО 40.06.01 Юриспруденция
ОКСО 40.03.01 Юриспруденция
ОКСО 40.04.01 Юриспруденция
ББК 67 Право. Юридические науки
ТБК 7531 Конституционное право
В статье определяется конституционно-правовой статус депутатов применительно к системе государственных и муниципальных должностей. Депутатский мандат предоставляет депутату возможность выступать как представителем народа, так и представителем власти. Соответственно, в рамках конституционно-правового регулирования необходимо проанализировать и сопоставить термин «должность» с такими терминами, как «пост», «институт», «депутатская должность». В работе использовались формально-юридический и сравнительный методы, которые позволили выявить различия в указанных терминах, недостатки в конституционном правовом регулировании должности депутата в системе государственных должностей. В результате проведённого анализа автор приходит к выводу о тождественности терминов «должность депутата», «пост», «институт», и выявляет различия в терминах «должность депутата» и «депутатская должность». В результате выборов кандидат получает должность депутата, которая, в свою очередь, даёт ему возможность избраться на депутатскую должность. При этом законодательно не определено, какое место в системе государственных должностей занимает член Совета Федерации, депутат Государственной Думы, депутат высшего органа исполнительной или законодательной власти субъекта федерации. Необходимо реорганизовать внутреннюю структуру законодательных органов власти таким образом, чтобы максимально исключить «руководящие должности», тем самым гарантировав равенство статуса депутатов. А в субъектах федерации депутаты должны иметь возможность влиять на формирование исполнительных органов субъекта РФ.
депутат, должность депутата, депутатская должность, статус депутата, политическая партия, публичная власть
Обеспечение механизма мандата народного доверия сопряжено с рядом институционально-формальных аспектов, в числе которых важное место занимает проблематика статуса депутатов в системе государственных и муниципальных должностей. Развернувшаяся по данному вопросу научная полемика выглядит довольно острой; авторы выдвигают зачастую диаметрально противоположные тезисы и находят весьма убедительные аргументы для их обоснования. Одной из причин этого, на наш взгляд, служит институциональный конфликт методов, целей и задач конституционного, административного, трудового и уголовного права. В связи с этим Р. А. Алексеев заявляет позицию о «несовершенстве российского законодательства», определяющего «политико-правовой статус парламентариев», связывая это главным образом с депутатским иммунитетом, индемнитетом и ответственностью перед избирателями [1, с. 1]. Полагаем, что законодательство должно определять скорее конституционно-правовой, чем политико-правовой статус народных представителей. Вероятно, вопрос о политико-правовом статусе парламентариев можно ставить в научных исследованиях, но это лежит вне законодательной сферы регулирования общественных отношений.
О. Е. Шишкина и Е. А. Иванцова не без оснований считают, что в отечественной юриспруденции термин «должность» обычно понимается в «административно-трудовом значении, в котором включение в штат организации и денежное вознаграждение являются» её «неотъемлемыми признаками» [12, с. 132]. Термин «должность» применительно к статусу депутата имеет ряд допустимых с юридической точки зрения синонимов: «пост» (Ф. И. Долгих) [3, с. 16], «институт» (В. А. Иванов) [5] и др. Но в любом случае это «обычное» понимание термина «должность» нуждается, во-первых, в расширительной интерпретации вследствие конституционно-правового регулирования (некоторые публичные должности не являются одновременно должностями в смысле административного и трудового права: например, должности депутатов, работающих в представительных органах на непостоянной основе), во-вторых, в ограничительном истолковании применительно к уголовному и административно-деликтному праву (понятие «должностное лицо» является более узким, чем термин «лицо, занимающее должность» для целей уголовного или административного наказания).
А. В. Безруков и А. Т. Карасев при исследовании статуса депутата предлагают использовать дихотомию «должностное лицо или представитель власти» [2]. Я. В. Поливода позиционирует государственную должность как «элемент обеспечения эффективной деятельности депутата» [8, с. 20]. При этом она считает, что депутаты имеют одновременно конституционно-правовой и административно-правовой статусы, причём понятия «государственная и муниципальная должность» характеризуют скорее административно-правовой, чем конституционно-правовой статус депутата. В связи с этим примечательно, что Я. В. Поливода, солидаризируясь с Е. С. Шугриной [13; 14], поднимает проблему статуса депутата не как «представителя власти», но как «представителя населения» [9, с. 144]. С этой точки зрения было бы сложно усматривать в статусе депутата наличие «государственной или муниципальной должности». Полагаем, что если наукой и практической юриспруденцией признаётся наличие соответствующей «должности», депутатский мандат подлежит восприятию одновременно и как представителя граждан (основная функция депутатского мандата), и как представителя власти (получившего мандат вследствие состоявшихся, действительных, легитимных выборов и вступившего в депутатскую должность с соблюдением надлежащих юридических процедур). Понятия «представительства власти» и «представительства населения» могут, на наш взгляд, сосуществовать, и их не следует чрезмерно противопоставлять друг другу.
И. В. Захаров считает необходимым определение в законодательстве понятий «депутаты» и «лица, замещающие муниципальные должности». Это даёт основания автору сделать вывод о том, что «законодатель совершенно напрасно решил отнести к охватываемым им лицам депутатов представительных органов муниципальных образований, причём независимо от того, действуют ли они на постоянной либо непостоянной основе». Исследователь считает, что депутаты представительных органов муниципальных образований объективно не могут замещать муниципальные должности, даже если такое установление введено законодательным путём [4]. С указанной позицией сложно согласиться, т. к. статус любого депутата неизбежно представляет собой «должность» в конституционно-правовом или муниципально-правовом смысле.
Действующее правовое регулирование противопоставляет «государственные должности» и «должности государственной службы», «муниципальные должности» и «должности муниципальной службы». Это, по мнению А. П. Тетердинко, имеет не только теоретико-категориальное значение, но влечёт за собой ряд юридических последствий, включающих применение избирательного ценза несовместимости статуса [10, с. 59]. Действительно, ценз несовместимости статуса депутатов с должностями в исполнительной части государственного аппарата, как это принято в странах с романо-германскими правовыми традициями, стимулирует законодателя к разграничению вышеуказанных понятий. Однако следует помнить, что в силу конституционного принципа государственного суверенитета государственный аппарат един и целостен. Противопоставление категорий «государственные должности» и «должности государственной службы», «муниципальные должности» и «должности муниципальной службы» имеет значение главным образом для реализации конституционного принципа разделения властей. Но его значение не следует преувеличивать. Правосубъектность депутата – это его институциональная характеристика.
О. А. Фомичёва определяет государственную должность как «обязательный элемент организационно-должностной структуры государственного органа», которому присущи обязанности, полномочия, права, ответственность, в некоторых случаях – квалификационные требования [11, с. 233]. Здесь также просматривается административно-правовой подход к выявлению сущности исследуемого понятия, однако предложенное автором определение выглядит, на наш взгляд, приемлемым и для задач конституционно-правового регулирования общественных отношений. Должность – это прежде всего официальная позиция в структуре аппарата государства, иными словами, как пишет О. А. Фомичёва, – «обязательный элемент организационно-должностной структуры государственного органа». Занятие физическим лицом должности предполагает возможность его вовлечения в правоотношения, следовательно – возникновение прав и обязанностей, которые корреспондируют обязанностям и правам других субъектов правоотношений. Что касается квалификационных требований (данный критерий, на наш взгляд, неприемлем для ограничений пассивного избирательного права) – это административно-правовая категория, которая при прочих равных условиях не должна применяться к депутатам как непосредственным носителям мандата народного доверия.
Если продолжить эти рассуждения с учётом ещё одного фактора – наличия правоотношений кандидатов и депутатов с политическими партиями, которые выдвинули кандидатов или списки кандидатов, получается, что приоритет трудового и служебного права в отношении механизмов народного представительства становится трудновыполнимым. Если кандидат в депутаты не является независимым «одномандатником» (таких участников избирательных правоотношений в современной России с течением времени становится меньше), он вправе притязать на замещение, как минимум, трёх должностей: по основному месту работы, в представительном органе и в своей политической партии. Кроме того, если в соответствии с избирательным законодательством его назначили наблюдателем или членом избирательной комиссии с правом совещательного голоса – добавляется ещё одна «должность» в механизме организации избирательного процесса. Вне зависимости от того, полагается ли за это какое-либо денежное вознаграждение или нет, «должностной» характер правоотношений налицо, причём он лишён типичных признаков должностных правоотношений по смыслу трудового или служебного права.
В связи с этим М. В. Иванова пишет: «Фактические региональные политические и бизнес-элиты вынуждены стремиться в списки “Единой России”, поскольку только через них возможно получить “гарантированные” мандаты депутатов и представительство». Таким образом, должности в структуре партии «Единая Россия» приобретают настолько важное номенклатурное значение, что по своему «весу» они приближаются к статусу депутатов как избранных народных представителей [5]. Это вполне увязывается с устоявшейся в зарубежной науке трёхзвенной структурой целей политических партий: получению голосов (vote-seeking), получению должностей (office-seeking) и следованию определённому политическому курсу (policy-seeking) [7, с. 103].
Партии в демократическом обществе действительно стремятся к трансформации «голосов» в «должности». Вне цели «office-seeking» партийцы лишались бы основного стимула к занятию политической деятельностью. Однако если одна политическая партия занимает длящееся лидирующее положение в системе других партий, которое гарантируется административно-ресурсными методами, партийно-номенклатурные должности начинают приобретать решающее значение, хотя с конституционно-правовой точки зрения их «вес» и не настолько высок. Своего рода апогея этот принцип достиг в СССР, когда должность генерального секретаря ЦК КПСС фактически означала пост главы государства, хотя с формальной стороны эта должность даже не упоминалась в советских конституциях. Совмещение должностей генерального секретаря ЦК КПСС и председателя Президиума Верховного Совета СССР с точки зрения соответствия требованиям трудового законодательства советской юриспруденцией под сомнение не ставилось1. Полагаем, что тот же принцип должен действовать в современной России, причём не только на федеральном уровне, но также в субъектах РФ и муниципальных образованиях: множественность должностей, которые может замещать одно и то же лицо в конституционно-правовом смысле, не препятствует ограниченности замещения должностей в контексте трудового или служебного права.
О верности данного вывода, на наш взгляд, свидетельствует опыт законодательного регулирования организации публичной власти в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Примечательно, что соответствующие гарантии даются непосредственно федеральными законами: во-первых, в субъектах РФ одно и то же лицо может замещать одновременно должность высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ (если применять метод аналогии с федеральным уровнем власти, это означало бы, что одно и то же лицо одновременно замещает должность Президента страны и председателя её Правительства); во-вторых, в муниципальных образованиях допускается одновременное осуществление одним и тем же лицом должностей главы муниципального образования и председателя представительного органа муниципалитета, либо главы муниципального образования и главы местной администрации. Распространённость данной практики в совокупности с отсутствием опыта её обжалования в Конституционном Суде РФ или признания этим Судом неконституционной убеждает нас в том, что конституционно-правовая множественность должностей, замещаемых одним и тем же физическим лицом, является более допустимой, чем это можно было бы представить в границах служебного или трудового права (где максимально допустимой границей в правовом регулировании является осуществление трудовых или служебных обязанностей по внутреннему или внешнему совместительству).
Соотношение коллегиальной и единоличной форм народной депутации в современной России усиливается ввиду должностной дифференциации во внутренней организации деятельности представительных органов, что неизбежно ведёт к потере фактического равенства депутатов в их статусе как народных представителей. Кроме председателей и заместителей председателей органов, вводятся должности председателей комитетов и их заместителей, причём настолько активно, что должности «рядовых» депутатов (т. е. депутатов, которые не имеют дополнительной должности во внутренней структуре представительного органа) становятся своего рода «редкостью». Вслед за этим «должность депутата», даже если таковая признаётся законодателем, «растворяется» в структуре других депутатских должностей (председатель органа, его заместители, председатели комитетов и комиссий, их заместители). Понятия «должность депутата» и «депутатская должность», таким образом, – не тождественные категории современного конституционного права. Занятие должности депутата вследствие выборов предопределяет возможность последующего избрания на другую депутатскую должность, но не гарантирует такого избрания.
В связи с изложенным обратимся к выбранной законодателем модели правового регулирования соответствующих общественных отношений. В соответствии с Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»2 (ст. 2) статус федеральных парламентариев определяется Конституцией РФ и данным Федеральным законом. Далее части 2 и 3 анализируемой статьи устанавливают объём социальных гарантий парламентариям, т. е. разрешают вопросы депутатского индемнитета. В частях 4 и 5 гарантируются условия для осуществления полномочий депутатов. Этим, в сущности, законодательное регулирование статуса федеральных парламентариев «в системе государственных должностей Российской Федерации» исчерпывается.
Анализируемая статья Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», на наш взгляд, нуждается в критике ввиду высокой степени правовой неопределённости. Законодатель избегает прямого ответа на вопрос, какое же действительно место федеральные сенаторы и депутаты Государственной Думы занимают в «системе государственных должностей». Во внутреннем содержании статьи ни о каких «должностях» речи не идёт. В связи с этим правоприменитель поставлен в весьма сложную юридическую ситуацию: следует ли руководствоваться наименованием или содержанием статьи 2 данного закона? Из наименования статьи следует, что федеральные парламентарии занимают некую позицию в системе федеральных государственных должностей. В содержании же статьи решаются более частные вопросы соотношения статусов и гарантий депутатской деятельности (в особенности – социальных, в сравнении со статусом других должностных лиц России).
Более развёрнутое правовое регулирование наблюдается в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»3, в котором отдельные статьи посвящены «условиям осуществления депутатской деятельности» (ст. 11), «ограничениям, связанным с депутатской деятельностью» (ст. 12) и «гарантиям депутатской деятельности и неприкосновенности депутата» (ст. 13). Несмотря на более широкий комплекс правовых норм, законодатель в этом случае не заявляет намерения урегулировать вопрос о статусе депутата в системе государственных должностей. При этом наличие «руководящих должностей» в представительном органе законом признаётся. Более того, законодатель стимулирует замещение «рядовыми депутатами» соответствующих «руководящих должностей», опираясь на право принимавших участие в выборах политических партий на своего рода «пакетные соглашения» (правда, в отличие от распространённой практики зарубежных стран, речь идёт лишь о руководящих должностях в представительном органе, минуя должности в региональной исполнительной власти).
Эта практика, на наш взгляд, может оцениваться как позитивно, так и негативно. С одной стороны, полагаем весьма важными дополнительные гарантии, установленные ч. 2 и 3 ст. 11 анализируемого Федерального закона4. Они фактически лишают парламентскую фракцию, которая пользуется правом квалифицированного большинства голосов вследствие результатов очередных выборов, неограниченно и по своему усмотрению распределять места депутатов, работающих на постоянной основе и замещающих руководящие должности в законодательном (представительном) органе субъекта РФ. Конечно, эти гарантии минимальны, однако региональные законодатели вправе их расширить. С другой стороны, тенденция административно-должностного ранжирования внутренней структуры органов народного представительства не может разрешить конституционно-правовую проблему участия депутатов в формировании исполнительной власти по результатам очередных выборов.
Внутренняя организация законодательных (представительных) органов нуждается в модернизации в целях гарантирования равенства статуса депутатов и максимально возможного исключения «руководящих должностей», которые сами по себе не свойственны демократическому народному представительству. Функции «спикера» парламента могут поочерёдно выполнять депутаты на основе принципов жеребьёвки, старшинства, очередности и т. п. Особенно подобная модернизация требуется на уровне субъектов РФ и в муниципальных образованиях. Основную лоббистскую роль во внутренней организации представительных органов играют парламентские фракции. Возможно, в современном обществе следует отказаться и от устаревшего принципа, согласно которому депутат обязан входить в состав какого-то одного комитета или одной комиссии: здесь ключевое значение имеет заинтересованность депутата в разрешении всего спектра актуальных вопросов, чему препятствует излишняя «жёсткость» структуры объединений депутатов на основе заранее установленных сфер государственной или муниципальной деятельности. Комитеты и комиссии должны быть более подвижными по своей структуре.
Естественный путь дальнейшего развития представительной демократии в субъектах РФ нам видится таким: депутатский корпус должен иметь более широкую, реальную и гарантированную федеральным законом возможность участия в формировании высшего исполнительного органа субъекта РФ и руководящего состава региональных органов исполнительной власти специальной компетенции. Подобные вопросы не должны относиться к исключительной компетенции высших должностных лиц субъектов РФ, даже если они приобрели полномочия вследствие прямых выборов, не говоря о случае их назначения на должности решениями законодательных (представительных) органов субъектов РФ по представлению Президента РФ, если это допускается конституционным (уставным) законодательством субъекта РФ.
1. Алексеев Р. А. Политико-правовой статус депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации: гарантии, привилегии, преференции // Вестник Московского государственного областного университета. - 2015. - № 3. - С. 1-8.
2. Безруков А. В., Карасев А. Т. Депутат: должностное лицо или представитель власти (вопросы соотношения и отличия) // Российская юстиция. - 2020. - № 2. - С. 6-8.
3. Долгих Ф. И. Муниципальный фильтр на региональных выборах: проблемные точки и правовые параметры оптимизации // Избирательное законодательство и практика. - 2019. - № 2. - С. 15-19.
4. Захаров И. В. Об определении в законодательстве о местном самоуправлении понятий «депутаты» и «лица, замещающие муниципальные должности» / Уральский форум конституционалистов : сборник трудов конференции. - Екатеринбург: Уральский государственный юридический университет, 2019. - С. 64-70.
5. Иванов В. А. Механизм формирования института главы городского округа // Теории и проблемы политических исследований. - 2018. - Т. 7. - № 2. - С. 5-11.
6. Иванова М. В. Партийная номенклатура в России: возможно ли возрождение? // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. - 2011. - № 11. - С. 284-303.
7. Макменамин И., Гвиазда А. Три пути институционализации: голоса, должности и политический курс при смене партий в Польше // Политическая наука. - 2014. - № 3. - С. 103-134.
8. Поливода Я. В. Государственная должность как элемент обеспечения эффективной деятельности депутата в представительном органе власти // Современное право. - 2020. - № 4. - С. 20-25.
9. Поливода Я. В. О некоторых аспектах конституционно-правового и административно-правового статуса депутата РФ // Вопросы российского и международного права. - 2016. - № 9. - С. 137-150.
10. Тетердинко А. П. К вопросу о лишении избранного кандидата мандата депутата представительного органа муниципального образования по мотиву замещения им муниципальной должности муниципальной службы: пробел в правовом регулировании // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 2. - С. 59-61.
11. Фомичёва О. А. Особенности конституционно-правового статуса депутатов региональных парламентов // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. - 2014. - № 3-2. - С. 231-242.
12. Шишкина О. Е., Иванцова Е. А. Государственная и муниципальная должности: проблемы и противоречия правового регулирования // Азиатско-Тихоокеанский регион: экономика, политика, право. - 2019. - Т. 21. - № 1. - С. 130-141.
13. Шугрина Е. С. Можно ли муниципальных депутатов привлекать к уголовной ответственности как должностных лиц? Возможный ответ Конституционного Суда РФ // Лоббист. - 2010. - № 4. - С. 41-47.
14. Шугрина Е. С. Является ли депутат должностным лицом: уголовно-правовые и муниципально-правовые особенности правового статуса // Местное право. - 2010. - № 4. - С. 3-12.
